剑阁县农村集体产权制度改革调研报告

农村集体产权制度改革是针对农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等突出问题，通过赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，发展多种形式的股份合作，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。按照中央、省委、市委的统一部署，剑阁县2017年下半年全面启动了农村集体产权制度改革，目前工作总体进展较为平稳，但也存在一些问题，需要在今后的工作中加以解决。

一、农村集体产权管理现状及特点

（一）农村集体“三资”总量有限。据2017年农村经济年报统计，全县农村集体经济组织（含社区）资产总计23987.75万元，其中：长期资产16579.18万元（固定资产16177.95万元，长期投资213.46万元，其它资产187.78万元），农业资产334.30万元（牲畜禽资产223.39万元、林木资产110.91万元），流动资产7074.27万元（货币资金3620.67万元，短期投资246.58万元，应收款项3178.98万元，存货28.04万元）。农村集体资源方面，农村集体土地确权、农村承包土地确权、农村集体建设用地确权基本结束，农村小型水利设施确权正在开展，农村集体林权虽已颁证到户但数据仍采用习惯面积。

从本县经济条件相对较好的城北镇民主村来看，幅员面积9.3平方公里，耕地面积2219亩，其中田860亩、地1359亩。该村资产包括：一是资金类，有银行存款22万元。二是资产类，有村公共服务中心占地面积3600平方米、建筑面积2000平方米，林场管理用房建筑面积200平方米，分散式烤房3间60平方米；有农业园区远程监控平台1套、50万元，日间照料中心（健康娱乐）设施1组、3万元，党员远程教育设备1套，村广播器材1套，电脑3台，复印机2台，办公桌椅15套，会议室桌椅20套，大沙发（铁架）4组，图书室书架5组，文件柜（铁皮）10组；有农业服务设施提灌站2处，农业机械大中型拖拉机2台70马力、覆膜机4台20马力、柴油起垄机3台30马力、汽油起垄机4台36马力、插苗机1台15马力、割草机3台9马力、发电机6台30千瓦、电焊机1台，农产品监测室冰箱1台、快速检测仪1套、数据终端交换器1台，农业社会化服务超市货架6组；基础设施有水泥硬化路28公里、泥碎路8公里，农业景观荷花广场2处15亩，景观节点7处20亩。三是资源类，有8组林场60亩，机动地35亩（其中7组30亩、9组5亩）；有山坪塘92口，蓄水池17口，石河堰6道。

目前，农村“三资”除已经确权到户的以外，集体直接经营管理的总量不大，而且有逐渐衰减的趋势，难以起到发展壮大集体经济、促进农民增收、助推乡村振兴的作用。

（二）农村集体“三次”管理的主要特点。一是发展不平衡，两极分化明显。全县“空壳村”与“百万元村”并存，高观乡元岭村委会至今还在上世纪八十年代建成的木结构楼房里办公，集体经济入不敷出，根本无力修缮。普安镇城东村、下寺镇修城社区积累达到数百万元，村级公益支出和社会保障足额到位。二是总收入偏低，处于初级发展。从统计数据看，集体经济积累在1万元以下的村（社区）数量544个，占总量的93.96%,占绝对多数，绝大部份的村缺乏造血功能，“有收入零积累”甚至“负积累”的现象十分普遍。三是思路不开阔，发展动力不足。部份村“两委”班子因循守旧、固步自封，习惯于将集体资产简单化处理，分光、卖光只图一时好过；加之村级班子结构老化、变动频繁，对“三资”管理缺乏耐心和信心，也无心思考长远之计，工作只停留在应付完成上级下达的工作任务上，不求有功、但求无过。四是依赖程度大，缺乏制度保障。全县村级经济积累较好的村，以及村级经济经营得好的村，往往都与“能人治村”紧密相连，村级经济发展对个人的综合素质依存度高，缺乏相对稳定的保障机制。

二、农村集体产权制度改革的主要做法及成效

（一）高度重视，全面安排部署。一是县委、县政府高度重视农村集体产权制度改革，县委常委会、县政府常务会、县农村工作领导小组会先后专题研究，周密部署，提早谋划全县工作运行机制和具体推进方案。二是全县成立了书记、县长任组长，县委、县政府分管改革、农业的领导任副组长，县级相关部门主要负责人为成员的农村集体产权制度改革领导小组，各乡镇相应成立了改革领导小组，村组建了改革工作小组，形成了县、乡镇、村三级联动、齐抓共管、合力推进，一级抓一级、层层抓落实的农村集体产权制度改革工作格局。三是及时出台了《剑阁县稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，各乡镇按照县委、县政府文件要求迅速制定相对应的改革文件，明确本辖区农村集体产权制度改革的目标任务、工作重点和保障措施；各村（社区）也相应采取群众“一事一议”方式议定工作方案，确保了全县农村集体产权制度改革思路明晰，政策一致。

（二）广泛宣传，形成攻坚合力。去年以来，剑阁县充分利用广播、电视、会议、标语、传单等媒介，多形式、多层次、多渠道向广大群众宣传农村集体产权制度改革的重要意义、关键环节、工作步骤和与农民群众的切身利益等内容，广泛发动群众积极参与，主动接受群众监督。全县累计召开专题会议2次、联席会议3次、督导会议4次，印发上级文件1600份，制作标语（含LED）860余幅，印制宣传单9.6万份，特别是利用春节农民工大量返乡的有利时机集中召开村民代表会、坝坝会，全县乡村累计召开各类会议3800多次，参与群众约11.3万人，农村产权制度改革工作知晓率目前达92%，形成了农村集体产权制度改革合力攻坚的良好局面。

（三）注重培训，确保改革质效。一是组织县级业务骨干3人到浙江参加农业部干部学院的产改培训；二是组织县乡两级业务骨干73人积极参加省市培训；三是组织乡镇业务人员和村会计650人集中开展全县农村集体产权制度改革政策业务培训，并到利州区现场参观、学习、讨论；四是利用两周时间，分12个片区对各乡镇分管负责人、业务人员、村财乡代理人员、村会计780人重点进行清产核资业务培训。特别是县级两次培训后，各乡镇村组迅即召开村组干部培训会，全县累计培训乡村干部1.18万人次，为全县如期完成农村集体产权制度改革目标任务奠定了坚实基础。

（四）依法依规，严格对标实施。一是全县印制《农村集体产权制度改革工作手册》800本，进一步细化明确了中央、省市文件的有关精神，各类方案公示备案的形式及时间、成员身份确认的具体时点、资产量化的范围、股权设置及管理方式、集体经济组织收益分配原则等，确保了全县农村集体产权制度改革程序规范、标准统一。二是坚持清产核资要彻底、权属界定要准确、价值评估要客观、公示监督要到位的原则，按照组建工作机构、制定工作方案、清理核实资产、进行权属界定、开展价值评估、公开公示结果、核销调整账务、归档整理造册、审核上报备案、建立健全台账、录入数据库和建章立制“十二步”工作法认真开展清产核资，目前，57个乡镇579村（社区）已全面推开。三是下发《剑阁农村集体经济组织成员身份确认指导意见》，要求各乡镇村组参照制定符合政策、适宜本地、群众认可的集体经济组织成员身份确认方案并严格执行民主程序，坚持农户自主申报，组建专门队伍认真核实，及时公开公示，对有疑问的提交公安户籍管理部门核对，提请群众会议或群众代表会议议定。

（五）健全机制，提供改革保障。一是理顺了基层农经管理体系。在乡镇社会事业服务中心设置农经管理岗，加挂乡镇农村经营管理站牌子，人员实行乡镇和县农业局双重领导，确保了事有人做，责有人负。二是健全了业务指导机制。选择懂农村、爱农民的农经业务骨干12人，组成业务指导组，分片区开展以清产核资为重点的业务指导，及时掌握情况、指导工作、解决问题。三是建立了目标考核制度。将农村集体产权制度改革纳入乡镇和县级有关部门年度工作目标考核，按2分的分值实行否定式扣分；同时，将农村集体产权制度改革纳入督查、巡察范围，每月一督查，每季一通报，强力推进改革工作。

通过推进农村集体产权制度改革，进一步明晰了农村各类资产、资源的产权归属，促进了农村财务规范管理，加强了基层党风廉政建设，完善了乡村治理体系，发展壮大了集体经济。截至目前，全县清理账外资产2600余万元；完成235个村（其中贫困村163个）的改革任务，清理资源性资产1.52万亩、经营性资产6890.2万元、非经营性资产9512.3万元，认定成员193662人，建立股份经济合作社44个，农村集体资产管理公司191个；2017年全县实现村集体经济收入707万元，农民人均12.5元。

三、农村集体产权制度改革的主要问题及原因

（一）思想认识不到位。一些乡镇主要领导没有及时认真学习文件、研究政策，对农村集体产权制度改革工作的重要性认识不足，对县乡党委书记是第一责任人的要求执行不力，对涉及的改革政策把握不准，认为是行业部门负责的工作，没有亲自部署、督促落实；部分村组干部，尤其是城中（城郊）村、景区周边村干部认为集体产权制度改革削弱了基层干部管理服务能力，会激化农村一些隐性矛盾，影响农村社会和谐稳定；不少农民群众对农村产权制度改革政策不了解、意义不明白，致使认识肤浅、态度消极，存在不主动、不支持、不配合现象，一定程度上影响了工作质量和工作进度。

（二）推进措施不落实。部分乡镇没有学深悟透农村集体产权制度改革政策，没有领会改革的关键步骤和作法，大多上行下效，以文件套文件，搞培训也是照本宣科，无论是清产核资，还是成员身份确认，基本上就是几个干部为主，没有把把选择权交给农民，没有让群众真正参与进来，没有调动农民群众的主观能动性，没有保证农民的知情权、参与权、表达权、监督权，势必导致改革的成果群众认同度低。

（三）具体问题有隐忧。农村承包到户已经36年，虽然大多数农村集体经济组织是空壳，但也有不少土地、水面、山林等资源性资产，同时城中（城郊）村、景区周边村、库区移民村集体经济颇具实力，因而在处理如普安镇城东村产权遗留、大办企业债权债务、农贸市场产权认定、账外资产认定估价以及不少乡镇易地扶贫搬迁配套基础设施建设权属等问题上需认真研究政策，充分听取群众意见，否则就会造成群众不满，引发群体性上访事件。

（四）改革成果效用低。农村集体产权制度改革是党中央国务院在深入基层调研、广泛征求意见、充分酝酿讨论作出的重大决策部署，是在顶层设计的基础上推而广之，总体考量是成熟的。但剑阁县作为深度贫困地区，农村集体经济组织总体发展滞后，这既是有利因素也是不利条件，即农村集体产权制度改革具有迫切需要，又存在动能不足的问题，尤其是改革中如何尽可能的增加经营性资产量化总量，做大农村股份制新型集体经济组织份额，最大限度的盘活集体资产、用好集体资源，发展壮大集体经济、促进农民增收任务繁重。如果这个问题解决不好，农村集体产权制度改革的成效就难以体现，改革目标就不能实现。去年改革成立的191个集体资产经营管理公司目前总体运行不佳，大多数处于无经营活动状态，也无人处理日常事务，不少公司已被税务部门纳入预警对象。

四、推进农村集体产权制度改革的主要对策及建议

（一）把握“两个节点”，明确目标任务。按照积极稳妥推进、时间服从质量的原则和要求，2018年6月底前完成集体资产清产核资，2018年9月底全面完成农村集体产权制度改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。通过改革，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有权关系，保护和发展农村集体经济组织成员的合法权益；建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，为集体资产保值增值、集体经济发展壮大创造条件；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

（二）聚焦“三个环节”，突出工作重点。农村集体产权制度改革政策性强、涉及面广，环节众多、程序严格。为保证质量，要在三个重点环节聚焦发力。

一是全面开展清产核资。这是推进农村集体产权制度改革重要的基础工作。清产核资重点是资源性资产、经营性资产和非经营性资产，要全面搞清这些资产的存量、结构、分布和运用效益等情况，清查核实的结果要及时公开公示，接受群众的监督，取得群众认可，做到账证相符、账实相符，要及时建立健全集体资产的登记、保管、使用、处置等制度，切实保证资金的规范管理、资产的保值增值、资源的合理利用，要按照时间服从质量的要求，安排好工作进度。2017年12月31日为资产清查登记时点。同时，要依法清理规范各类承包合同，明确集体资产的权属关系，为化解村级债务奠定基础。

二是科学确认成员身份。把成员边界搞清楚，是农村集体产权制度改革的重中之重，也是改革最为复杂的一项工作。科学确认成员身份，不仅涉及农民的财产权益，更是事关农村社会和谐稳定的大事。为此县里在去年出台了《剑阁县农村集体经济组织成员身份确认的指导意见》，对成员身份确认工作进行统一规范指导。但因村与村之间差异较大，对于一些特殊情形的人员确认成员资格时，需以村为单位写出书面申请上报镇、县领导小组审核、批准后，提交村集体经济组织成员大会或代表大会议决。要遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，按照“以法律法规政策为依据、以村规民约为参照、以民主决策兜底”的办法，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累作出的贡献等因素，协调平衡各方利益，合理确认集体经济组织成员身份，做到全面、准确、不遗漏;要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益;要严格按要求做好入户摸底、结果公示、档案管理等工作，确保成员确认工作不出问题，不留“后遗症”。全县成员身份确认的时点原则上设定为2017年11月30日晚24时。

三是合理量化股份权利。这是农村集体产权制度改革的一个难点。总的思路是，在清产核资基础上，将农村集体资产以股份或份额形式量化到本集体经济组织成员，其中经营性资产、非经营性资产分别以股份量化，资源性资产以份额量化，作为其参加集体收益分配的基本依据。贫困村财政支农资金形成的、已移交给农村集体经济组织持有、管护、经营的资产应进行股权量化。股权设置只设成员股，为防止外部资本的侵占，改革的范围严格限定在集体经济组织内部，股份流转只能在集体经济组织内部进行，确保封闭运行、风险可控。股权管理实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式。农村集体经济组织登记证书由县农业局统一发放，农村集体经济组织可据此开展经营管理活动。要维护集体经济组织的合法权利，保护集体财产资产的所有权，防止被虚置。

（三）抓住“四个关键”，确保改革质量。

一是加强组织领导。认真落实党委全面负责、部门督促指导、乡镇组织实施的领导体制和工作机制，乡镇党委书记作为本辖区农村集体产权制度改革的第一责任人，务必要统一思想，深化认识，明确责任，增添措施，确保全县农村集体产权制度改革工作规范有序开展。同时，应当及时足额保证改革的必要经费开支。

二是强化宣传培训。要充分运用广播、电视、会议等多种形式，广泛宣传农村集体产权制度改革的政策、法律、法规，组织动员村民积极支持、参与、配合，营造良好的舆论氛围和外部环境。同时，要加大对乡镇、村组业务人员的培训指导力度，使每个乡镇至少有2名熟悉业务的技术骨干指导工作。

三是严格工作程序。农村集体产权制度改革工作程序要求严格，整个过程都要充分履行民主程序，让群众了解参与，接受群众监督，做到该公开的公开、该公示的公示、该签字的签字，该有的环节一个都不能少，让党委政府的工作导向变为群众的自觉行动，确保改革经得住历史和人民的检验。

四是逗硬督查考核。县级有关部门要加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为，加强农村集体产权制度改革档案管理，确保改革过程中形成的材料收集齐全、整理规范、保管安全和有效利用。要实行问责制度，对工作推动不力、进展不快、大局不稳的乡镇，问责相关领导及责任人员。